一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以及习近平总书记对福建及平潭工作系列重要指示精神，围绕国家发改委等18部委赋予福建东部片区的试验任务，破解束缚当前发展的体制机制障碍，强化各部门踊跃首创和改革系统集成，突出各片区因地制宜的差异化试验，重点推动释放人口、土地、生态等要素红利，补齐城乡新型基础设施与公共服务短板，实现城乡产业发展共融互济、民生福祉共享互惠，为国家城乡融合发展试验探索出一条既形成可复制推广经验、又具有平潭特色的城乡融合发展新路。
（二）发展目标
到2022年，城乡融合发展的制度框架和政策体系初步建立，各片区改革试点成型，阻碍城乡要素流动的制度性障碍明显减少,城乡基本公共服务差距逐步缩小，农村人均可支配收入年均增长9%以上，城镇化率达到60% 。
到2025年，城乡融合发展体制机制建立完善，片区成熟试点经验向全区推广，城乡生产生活要素互济畅流，城乡建设用地市场体系改革成型，农村产权保护交易制度基本建立，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，农民持续增收体制机制更加成熟，城镇化率达到65%以上，实验区向“一岛一城”的目标迈进。
二、改革任务
（一）建立城乡有序流动的人口迁徙制度
1.全方位放开落户限制。推进放开实验区内人口在城镇地区（不含原潭城镇）的户籍迁移限制。根据潭城镇老城区教育事业等发展情况，逐步放开在潭城镇稳定居住就业、贫困户租房、投靠（外）祖父母就学等实验区农业人口在潭城镇落户限制。在不改变原村集体财产权益结构的情况下，放开符合条件的返乡就业创业人员在农村原籍地落户。放开在实验区有合法稳定住所、稳定工作的外来人口及其共同生活家庭成员在实验区城镇地区（不含原潭城镇）落户限制；对普通院校专科及以上学历、初级工及以上技能等级等重点群体，实行“先落户、后就业”的政策。
责任单位：区公安局、农业农村局、社会事业局，各片区管理局
（二）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度
2.深化农村承包地制度改革。引导农户通过经营权流转、股份合作、土地托管等形式实现土地规模经营，打造一批规模适度经营、产业特色鲜明的土地流转集中片。探索农村承包地经营权流转、退出具体办法，探索建立土地规模经营风险防控机制。在君山片区选取若干个村作为试点，引导农村集体经济组织将农户分散的土地进行集中流转，通过土地入股、租赁等形式，按照“保底收入、盈利分红”原则，与龙头企业、专业合作社等进行投资经营。
责任单位：君山片区，区农业农村局、资源生态局
3.深化农村宅基地制度改革。推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，加快推进符合条件的宅基地确权登记，探索农村存量宅基地自愿有偿退出机制，鼓励调整使用闲置宅基地，盘活闲置农房。在苏平片区选取若干个村作为试点，探索由村集体经济组织以相对灵活的方式收储农村宅基地和闲置农房，用于农村危紧房户纾困建设、发展乡村旅游等，或以宅基地、农房入股村集体经济组织。
责任单位：苏平片区，区资源生态局、农业农村局、审批局
（三）搭建“城中村”改造合作平台
4.探索集体经营性建设用地入市。允许村集体在农民自愿前提下，依法将有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转按相关规划明确用途后转变为集体经营性建设用地。在海坛片区开展集体经营性建设用地异地调整入市试点，整合海坛片区各乡镇国土规划空间中预留的村集体留用地、村集体零星经营性建设用地等，在海坛片区择址设立异地调整集中入市区块，由相关村集体经济组织建立土地股份合作社，以出让、租赁、入股等方式建设仓储物流、商超农贸、社会养老等符合国家和实验区产业政策的项目（经营性房地产项目除外）。
责任单位：海坛片区，区资源生态局、农业农村局、经发局
5.深化农村集体产权制度改革。完善农民对集体资产股份占有、收益、担保、继承及自愿有偿退出权益，加快完成各行政村集体资产清产核资与股份制改革，推进权益到人（户）、权跟人（户）走。探索研究农村产权抵押、贷款政策，并在金井片区先行试点。进一步明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，在金井片区、海坛片区各选择若干个村开展村民委员会事务和集体经济事务分离试点，在君山片区、苏平片区各选择若干个财政扶持集体经济发展的村（居），探索将因政府拨款、税费奖补等形成的集体资产量化为集体成员持有股份。
责任单位：区农业农村局，各片区管理局，区财金局，人行、平潭银保监组，金控集团
（四）搭建城乡产业协同发展平台
6.加快推进乡村振兴试点村建设。对接乡村振兴规划，先期遴选上楼村、上攀村、芦北村、后坑村、国彩村等20个试点村，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，“一村一策”探索发展，形成一系列乡村旅游、文化体验、观光农业、休闲渔业、石厝民宿等各具特色的乡村振兴模式，以点带面逐步拓展到建制村。
责任单位：区农业农村局，各片区管理局
7.发挥园区载体辐射作用。积极鼓励各类资本和要素参与园区载体配套建设，通过特色产业发展带动周边经济，吸纳农村劳动力就业，构建一二三产业协同发展模式。加快完善澳前台湾小镇区域商贸物流配套、新兴产业园区区域生活服务业配套、新兴产业园区流水分园区域渔业养殖业配套、闽台农业融合发展（农渔）产业园区域农业配套，形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的城乡融合发展平台。
责任单位：区经发局、农业农村局、旅游文体局，各片区管理局
8.深化国家全域旅游示范区创建。将全岛作为完整的旅游目的地进行整体布局、统筹管理、一体化营销推广，促进旅游全区域、全要素、全产业链发展，实现旅游全域共建、全域共融、全域共享。构建“一中心三体系、五大类别”的智慧文旅综合体系，满足游客在全域旅游中吃、住、行、游、购、娱需求。发挥引爆点项目的辐射作用，推进华侨城欢乐南岛、南寨山文化旅游、世茂海峡恋岛、国际南岛语族系列等项目建设，提升长江澳、象鼻湾、君山等景区配套水平。发展多元住宿业态，加快建设海洋国际会展中心、美丽之冠二期酒店群、世茂酒店等星级酒店，启动“民宿发展三年行动计划”，规划建设一批高端民宿。
责任单位：区旅游文体局，各片区管理局
（五）建立生态产品价值实现机制
9.构建生态产品价值核算评估应用机制。开展实验区生态系统价值核算试点，构建可重复、可比较、可应用的生态系统生产价值业务化核算技术体系，为进一步开展实施资源有偿使用、生态环境损害赔偿、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明绩效考核等奠定基础。
责任单位：区资源生态局
10.健全生态产品交易市场形成机制。支持海峡股权交易中心建设资源环境生态产品交易平台，在开展用能权、碳排放权、排污权交易的基础上，拓展交易品种和服务领域；建设林权、海洋产权交易服务平台，开展林权、海域使用权流转及相关金融服务。支持海峡股权交易中心建设包括农村土地承包经营权流转、农村集体产权份额登记托管流转等在内的农村权益交易平台。
责任单位：区财金局，海峡股权交易中心，区资源生态局、农业农村局、审批局
（六）建立城乡基础设施一体化发展体制机制
11.加快物流基础设施一体化建设。统筹城乡物流基础设施骨干网络、农渔产品冷链物流设施和批发市场建设，整合利用现有邮政、供销、交通等物流网点和渠道，合理布局建设仓储配送中心、农村物流快递分拨点。开发乡村快递邮递扶贫公益岗位，打通快递下乡“最后一公里”，实现快递邮递网点建制村全覆盖。
责任单位：区经发局、社会事业局、交建局，中国邮政平潭分公司，各片区管理局
12.加快信息基础设施一体化建设。加大政策支持和资源倾斜力度，引导电信运营商大力投资建设农村网络，2020年实现离岛光纤接入，2021年实现5G全岛薄覆盖、重点区域深覆盖，2025年实现5G全岛深覆盖。推进农村基层政务、商务信息化应用，深化智慧农渔业、智慧旅游、智慧交通等5G场景应用。
责任单位：区通管办，中国电信平潭分公司、中国移动平潭分公司、中国联通平潭分公司、区智慧岛公司，区办公室，区农业农村局、旅游文体局、交建局、经发局，各片区管理局
（七）建立城乡基本公共服务均等化发展机制
13.促进城乡公共教育均衡发展。加快实施教育事业发展补齐短板三年行动计划，将引进优质师资、校长纳入人才引进计划。优化教育资源配置，对新组合后四大片区的教育规划重新优化布局，实施规模化办学。加大农村学校改造提升力度，逐年提高对乡村学校的财力投入，做强乡镇中心小学和初级中学，有序引导生源回流，减轻城区就学压力。
推进构建城乡教育联合体，加大教育信息化投入力度，实现优质教育资源在城乡间共享。深化教师“县管校聘”“人员控制数”成效，打通用编进人渠道，建立与学生数量相匹配的师资力量动态配置机制。探索构建拔尖创新人才早期培养资源共享平台，促进创新人才成长。研究兼顾公平与效率、与户籍松绑的基础教育资源配置制度，探索建立流动人口随迁子女积分入学制度。
责任单位：区社会事业局，区党群部，各片区管理局，创新研究院
14.促进城乡医卫养老均衡发展。加快实施卫生健康事业发展补短板三年行动计划，合理优化布局全区医疗资源。建设区域紧密型医共体，组织开展大手拉小手帮扶试点工作，健全分级诊疗体系，到2025年，分级诊疗服务能力有效提升，基层诊疗量占比较2020年提高5-10个百分点。建立健全以居家为基础、社区（村居）为依托、机构为补充、医养相结合的多层次、多样化养老服务体系。推进城市社区嵌入式家园（农村区域性养老服务中心）、居家社区养老服务照料中心、居家养老服务站（农村幸福院）三级三类养老服务设施建设，扩大养老服务设施覆盖面。建设智慧养老服务平台，加大养老项目招商力度，引进社会力量积极参与养老服务发展，形成一批竞争力强、经济社会效益显著的养老服务机构。力争到2025年，养老服务设施社区、村居全覆盖，每千名老年人拥有养老床位数达到40张。
责任单位：区社会事业局，各片区管理局
15.提升城乡基层社会治理能力。创新完善基层治理组织架构，全面加强各行政村党组织第一书记配备，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村级集体经济组织负责人，扩大引入台胞社区营造师参与村居社区治理。推进城乡基层数字化治理体系建设，探索在村（居、业）委选举、精准扶贫、社区公共事务和公共资金业主决策、村居（社区）自治主体参与治理激励等领域开展区块链赋能城乡基层社会治理试点。
责任单位：各片区管理局，区党群部、台工部，区农业农村局、社会事业局，区自贸深改办
三、组织实施
16.建立协调机制。建立区党工委实施城乡融合发展试验区领导小组及联席会议制度，发挥领导小组组织协调作用，部署推进重大决策、重大行动、重要工作、协调解决重难点问题。
17.加大政策扶持。积极争取国家和省相关部门在政策、项目、资金等方面的支持，加大城乡融合发展项目储备，争取中央和省级预算内资金补助和地方政府专项债投放。发挥财政资金引导作用，撬动社会资本投入城乡融合发展建设。
18.加强评估督查。各责任单位要结合工作实际，围绕各项试验任务，细化制定配套改革措施，将指导意见落实成效纳入本单位的年度绩效考评内容。建立指导意见落实督促检查和第三方评估机制，营造社会各界共同参与、人民群众广泛支持的良好氛围。